今年会

‍時間：7月25日 來源：中國環境報 作者：柴麒敏 田丹宇 解瑞麗 劉伯翰

無論是國際還是國内，增強碳彙都是實現碳中和的必要技術路徑，對于助力實現碳中和願景至關重要。5月24日，中國氣候變化事務特使解振華在達沃斯峰會上宣布，為綠化地球，應對氣候變化，增加森林碳彙，中國今後十年要種700億棵樹。相較于其他的碳減排/碳吸收措施，生态系統在發揮固碳作用的同時，還有助于改善生态環境，推動生态産業發展，鞏固脫貧攻堅成果，推進鄉村振興和美麗鄉村建設，實現“生态效益+經濟效益+社會效益”多重效益共赢的局面，真正實現“綠水青山”就是“金山銀山”。

我國生态碳彙基本情況

生态碳彙指森林、草原等陸地生态系統和紅樹林、濱海鹽沼等海岸帶生态系統吸收二氧化碳的過程、活動或機制，強調各類生态系統及其相互關聯的整體對全球碳循環的平衡和維持作用。

根據《中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告》，在已公開最新碳排放清單中，2014年中國溫室氣體排放總量（包括LULUCF）為111.86億噸二氧化碳當量，其中二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫所占比重分别為81.6%、10.4%、5.4%、1.9%、0.1%和0.6%。如不考慮溫室氣體吸收彙，溫室氣體排放總量為123.01億噸二氧化碳當量。2014年中國土地利用、土地利用變化和林業吸收二氧化碳11.51億噸，濕地排放甲烷172.0萬噸，總計淨吸收11.15億噸二氧化碳當量。林地、農地、草地、濕地分别吸收8.40億、0.49億、1.09億、0.45億噸二氧化碳，建築用地排放253.0萬噸二氧化碳，林産品吸收1.11億噸二氧化碳。2014年全國碳彙量約占碳排放量的1/9。實現碳中和願景任重道遠。根據2014年國家溫室氣體排放清單，來自于林地、草地和林産品的碳彙貢獻量最大，林草是提升碳彙能力的關鍵領域。

中國生态碳彙法律制度建設進展

在森林碳彙方面。我國森林碳彙制度标準體系發展迅速，2006年以來，國家層面針對林業碳彙發布諸多政策文件，加強森林碳彙計量标準、監測方法、項目方法學、減排量核證方法等方面的研究工作；地方層面圍繞林業碳彙高質量發展、價值化實現機制開展了形式多樣的實踐探索；森林資源固碳增彙的生态功能得到保護，将林業碳彙作為生态環境損害案件的救濟方案在司法層面得到認可。但森林碳彙立法仍然空白，相關制度規則散見于層級較低的行政規章及政策性文件。

在草原碳彙方面。我國草原碳彙還處于前期技術方法研究、碳彙儲量調查階段，在立法層面處于空白，國家及地方層面關于草原碳彙的政策規定相對較少，多散見于應對氣候變化、林草規劃等政策文件中，不成體系，可操作性不強，專門針對草原碳彙的政策文件或技術方法極少。國家層面雖然針對草原碳彙發布了《可持續草地管理溫室氣體減排計量與監測方法學》（AR-CM-004-V01），但受諸多因素影響，目前此方法學尚未得到實踐應用。

在濕地碳彙方面。2021年底頒布的《中華人民共和國濕地保護法》首次将“碳彙”納入了國家法律，第三十九條規定“縣級以上地方人民政府應當按照濕地保護規劃，因地制宜采取水體治理、土地整治、植被恢複、動物保護等措施，增強濕地生态功能和碳彙功能”，為濕地碳彙保護和發展奠定了法律基礎。從立法角度來看，濕地碳彙保護走在了其他類型生态系統前列。但目前關于濕地的法規政策主要聚焦濕地保護和修複，關于濕地碳彙能力的鞏固增強、濕地碳彙價值實現機制的具體法規、政策、标準幾乎空白。

在凍土碳彙方面。關于凍土碳源彙特征存在較大争議，我國目前對凍土碳彙的關注仍主要聚焦于監測、調查評估和科學研究。有關凍土固碳能力保護及凍土碳彙能力開發的相關規則，在國家立法層面處于空白，在凍土資源較為集中的省區也缺少相關政策規制。

在海洋碳彙方面。近年來海洋碳彙逐步引起重視，相關的政策文件逐步增多。但總體來看，海洋碳彙在立法層面仍為空白，國家層面有關政策文件中對于海洋碳彙的要求主要是引導性、方向性的；地方方面，福建、海南、山東等海洋大省以及廈門、深圳、威海及湛江等沿海城市在藍色碳彙方面開展先行探索，取得了一定進展，但尚未形成成熟的制度體系。

中國生态碳彙發展面臨的問題與建議

我國生态碳彙發展仍面臨諸多問題，如生态碳彙上位法缺失，現有制度規範法律層級低且不健全；碳彙法律屬性不清，權屬邊界不明；濕地碳彙與海洋碳彙、森林碳彙存在邊界模糊情形；對生态系統的碳儲量、固碳潛力、固碳機理及固碳技術的科學認識仍然不足；部分生态系統的碳源和碳彙存在動态的相互轉化情形；生态系統普遍具有較大固碳能力，但多數生态系統面臨碳釋放風險；部分生态系統碳彙潛力不高，碳彙項目開發難度大，經濟性不高；生态碳彙交易與全國碳市場銜接不暢；生态碳彙計量标準、監測方法不足，部分生态系統碳彙計量困難；現有生态碳彙項目減排方法學不足，方法學開發難度較大；生态碳彙價值實現方式較為單一、價值實現困難等。

推動生态碳彙管理法治化。加快推進應對氣候變化專門立法，在應對氣候變化法中專題規定碳彙内容，出台保護和發展生态碳彙的條例或部門規章，填補生态碳彙立法空白；推動《森林法》《草原法》《海洋環境保護法》等相關法律修訂，完善相關配套制度、标準及激勵保障措施。推動生态資源産權制度改革，明确生态碳彙法律屬性及判定原則。完善碳彙監督管理機制，建立政府部門生态碳彙進展定期報告評估制度。将生态碳彙作為重要指标納入相關制度性評價體系以及政府績效指标考核體系。明确維護生态資源固碳功能的權力和義務，強調責權對等，對于破壞已有碳彙資源以及“造假騙補”等行為進行嚴厲懲處，對人為造成生态碳庫損失的行為予以法律懲罰。落實“損害擔責、恢複生态、堵疏補漏”原則，探索建立“生态司法+碳彙補償”的環境司法新模式。

推動生态碳彙管理科學化。既要肯定生态系統增彙價值，也要肯定生态碳庫保護和維持的價值，将鞏固維持原有碳庫放在首位，加強生态系統保護修複。針對不同類别、不同區域、不同環境條件的生态系統，開展碳源、碳彙特征調查評估，建立分類管理制度。加強濕地、凍土、海洋生态系統固碳機理、碳源彙特征及動态變化規律的研究，開展精細化管理，因地施策。對于具有明顯碳彙特征的生态系統，進一步采取措施增加碳彙；對于呈現碳中性或碳源特征的生态系統，及時采取保護修複措施，控制溫室氣體排放，努力恢複其碳彙能力。加強生态系統碳庫及碳源流動态監測，對于存在碳源風險的生态系統及時做出預警，積極采取人為幹預措施。加強生态碳彙基礎理論、基礎方法、前沿颠覆性技術研究，開發具有顯著固碳增彙效果的生态系統保護修複技術。

推動生态碳彙管理标準化。建立生态碳彙監測核算體系，開展碳彙本底調查評估及潛力分析。加強生态碳彙方法學的開發、論證、研讨和實踐應用。對于增彙潛力較大、具備開發交易價值的生态碳彙類型，開展精細化分類，出台針對性和操作性強的碳彙計量标準、監測方法。針對不同類型、不同邊界、不同情景的生态碳彙，分門别類開發項目減排方法學；對于不同類型生态碳彙的邊界模糊的部分，按一定原則劃歸某一類生态系統，避免交叉重疊，保證管理規則的一緻性。

推動生态碳彙管理市場化。加強政府引導，探索适宜的碳彙碳價實現機制，開發各類生态碳彙自願減排交易方法學，推進生态碳彙進入全國碳市場。明确生态碳彙交易主體的範圍和權利義務、項目開發程序，以及生态碳彙權屬的産生、歸屬、流轉、确權規則。明确生态碳彙用于質押、抵押、留置、抵銷、期貨交易、項目碳中和、司法救濟等的規則。拓寬碳彙價值化實現渠道，推進生态碳彙保護發展與生态保護補償、生态扶貧、脫貧攻堅、精準幫扶、鄉村振興等政策的銜接。創新碳彙項目開發和收益分配模式，鼓勵開展碳彙金融創新。

推動生态碳彙管理國際化。近年來，我國在植樹造林方面取得了舉世矚目的成就，但中國生态碳彙發展成效對全球應對氣候變化的貢獻未得到國際社會的充分重視。當前歐盟碳邊境調節機制已完成歐盟委員會和歐洲議會的立法進程，七國集團峰會倡議建立的“氣候俱樂部”也傳遞了在國際會計規則、氣候貿易團體壁壘等方面的傾向。歐盟碳洩漏清單中包括我國對歐出口強度較高的産品，會形成國際标準制定、第三方市場的壟斷地位，對發展中國家的企業造成非生産性劣勢。根據歐盟議會通過的碳邊境調節機制法案版本，如果非歐盟生産商能夠證明，進口商品的生産過程已經在第三國支付了碳價，歐盟進口商就可以全額扣除相應的成本。因此，應加強中國生态系統碳彙對全球應對氣候變化的貢獻研究，積極做好碳邊境調節機制預案。

作者單位：國家氣候戰略中心